山西省大同市行政区划调整方案详解和背景

  2017年1月19日，山西省全省民政工作会议在太原召开，省民政厅党组书记、厅长薛维栋作报告，厅党组成员、副厅长王卫东主持会议。会议深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实全国民政工作会议和省第十一次党代会、全省经济工作会议、全省“两会”等重要会议要求，回顾总结2016年工作，安排部署2017年任务，进一步理清思路，凝聚共识，大力推进改革创新，巩固拓展民政事业平稳快速发展局面，为全省经济稳步向好和社会和谐稳定贡献力量。会议明确2017年山西全省民政工作的重点任务是：切实兜住低保扶贫这一底，妥善应对自然灾害这一急，有效化解涉军信访这一难，持续在创新养老服务上发力，集中在夯实基层自治组织上用劲，力争在推进行政区划调整上见效，着重在立法创制、机制完善、设施建设和规范管理方面综合施策，统筹协调推进各项民政事业发展。会上确立了实施对大同市部分行政区划调整落实的基本步骤以及实施方式。
    2016年，山西省民政厅对现行行政区划设置进行了分析论证，向省政 府提交了《山西省行政区划调整优化落实方案》，其中就包括指导大同市对行政区划调整方案进行了论证完善，主要为调整部分大同市中心不合理的城、矿区设置，完善市辖区规模、结构和布局，带动城镇群发展，并将按照有关规定，支持设市积极性高、县域综合实力强、达到国家设市标准的县有序设为县级市，扶持小城市发展。下面我将对有关内容进行地理背景介绍和实战分析详解。
一、地理背景


   大同市位于山西省最北端，地处黄土高原东北边缘，东经112°34′——114°33′，北纬39°03′——40°44′。北以外长城为界，与内蒙古自治区丰镇、凉城县毗邻，西、南与本省朔州市、忻州地区相连，东与河北省阳原、涞源、蔚县相接。大同市历史悠久、地势险要，为三晋北方之门户、首都北京之屏障，系陕、蒙、冀捷径之必由之路，战略地位十分重要，素有古战场之称，曾为一代京华、两代陪都、四朝重镇。大同地处晋、冀、蒙交界处，是闻名全国的“煤都”。大同市全境总面积14176平方千米，市区面积2080平方千米，建成区108平方千米（2010年）。地处温带大陆性季风气候区，受季风影响，四季鲜明。大同地理环境处于南下阴山、东来燕山、北上吕梁山、太行山北方四大山脉的交叉通道，是大雁为首的中部鸟类南迁通道。西北部山脉属阴山山脉和吕梁山脉，主要有白登山、双山、二朗山、云门山、采凉山等；东南部山脉属太行山脉，主要有恒山、太白山、六棱山等。全市一般海拔在1000～1500米之间，最高处为阳高县境内六棱山黄羊尖（海拔2420米），最低处为灵丘县境内花塔村冉河出口处（海拔558米）。桑干河自西南向东北横贯全市，形成了周围高、中间低、两山夹一川的槽型盆地。除桑干河外，境内主要河流还有属海河水系的御河、南洋河、壶流河、唐河和属黄河水系的苍头河。区位条件比较优越，交通通信较为便利，矿产资源颇为丰富，旅游资源声誉中外，工业基础比较雄厚。
二、大同的现行行政区划及其现状
    1993年7月10日国务院批复同意山西省撤销雁北地区，地市合并，怀仁、应县、右玉三县划归朔州市，将天镇、阳高、广灵、灵丘、浑源、左云、大同7县划规大同市。
    大同市实行市管县的体制，辖城区、矿区、南郊区、新荣区4区和天镇、阳高、广灵、灵丘、浑源、左云、大同7县，属于《山西省主体功能区规划》（山西省人民政 府2016年4月11日印发）确定的山西省省级重点开发区域。

大同市现行市辖区地图
    大同市现行市辖区行政区划是1970年形成的，建立在“政企合一”的大背景下，是计划经济的产物。随着改革开放尤其是2008年以来，城市规模急剧扩张，第六次人口普查全市常住人口331．8万，其中城区72．3万、矿区50万、南郊区40．6万，以城区为中心连片的市区面积增加了3倍多。互助里、福康里等社区已经消失，云波里、恒安新区等各种拆迁安置区、商住区相继建成，几十家企业厂区关闭迁移，七十年代形成的行政区划早已面目全非，名存实亡。主要问题是“城郊分割、犬牙交错、区界不明、矛盾重重”，城区、矿区、南郊区的行政区域界线不清，管辖范围重叠，仅口泉、平旺两个乡，就有3个公安分局，12个派出所，8个国地税分局。反映在税收、治安、户籍、环境卫生、城市规划、行政审批，项目落地等方面，扯皮不断，混乱不堪，有利的事争着干，没利的事相互推。这种机构重叠、管理混乱、互相扯皮的局面直接影响了政 府的公信力、行政效率和公共服务水平，导致城市基础设施和服务设施建设滞后，重复建设、资源浪费、管理盲区等问题越来越严重，已不能满足全面建成小康社会和到2020年完成脱贫攻坚目标任务的实际需要。带来的显著问题是市辖区各区“面积失衡、新区无名、区界交错、籍址混乱、矛盾重重”。巴掌大的城区被南郊区团团围困、矿区有天无地、御东新区在地图上找不到行政名称。城区、矿区、南郊区“你中有我，我中有你，胶着一片”。
    换句话说就是，区界交错责权不明，使得城区、矿区和南郊区在社会治安、人口管理、企业注册、税收服务、招商引资、项目落地等方方面面，困难多多、矛盾重重。很多人身份证、户口本上的住址早已查无此地，户籍与住址不符，户籍部门难以管理，群众生活、就业、入学受到影响。辖区面积不均衡，土地成了套在城区、矿区脖子上的绳索。十一五、十二五期间，国家支持的计生站、图书馆、文化馆等基层服务体系，因两区土地紧张不得不放弃建设。2012年国家和省支持的城区基层劳动就业服务中心项目，因无地而搁浅，599万元资金沉睡至今。区域交错的地方，重叠管理、交叉管理造成行政效率不高，管理水平低下。税收这类有利的事争着干，治安、环境卫生等需要投入大力气的事互相推，城市规划、行政审批、项目落地方面推诿扯皮的事时有发生。行政区划的不合理，形成机构重叠、管理混乱的局面，已经影响到辖区经济和社会发展的各个方面，成为制约大同转型发展、社会进步的瓶颈。
    十八届三中全会以后，中共中央作出“全面依法治国”的战略部署，城市发展讲求“多规合一”，发展更加注重规划先行。目前，大同市城建格局已经打开，空间十分宽阔。然而，由于行政区划的不合理，导致城市总体规划难以执行，土地、产业、基础设施等都难以在大区域内合理布局，资源难以形成合理有效的配置利用，行政区划的调整迫在眉睫。
    南郊区和矿区、城区相互交错，交错的格局无形中造成了发展中的死角，也可叫做黑三角。百姓有云：矿区有天没地、南郊有地没天、城区围着个城墙廓边子。以下试举例说明：
1、常用地名：大同市东关
城区：东关街道
矿区： 无
南郊区： 新旺乡五爱、永久村
国家大型企业及机构： 大同市委
2、常用地名：大同市北关
城区：北关街道、新华街街道
矿区： 无
南郊区：新旺乡先锋、新民村
国家大型企业及机构：铁路大同站、3528厂
3、常用地名：大同市南关
城区：城区政 府，南关街道、向阳里街道
矿区： 无
南郊区：新旺乡政 府，新旺乡新泉、红旗、新中，马军营乡周家店
国家大型企业及机构：大同市政 府，大同二电厂
4、常用地名：大同市西门外
城区：振华南街街道
矿区： 无
南郊区：新旺乡和平、永宁，马军营乡宋庄
国家大型企业及机构： 大同齿轮厂
5、常用地名：老平旺、新平旺
城区：老平旺街道
矿区：矿区政 府，新胜街道、新平旺街道、民胜街道、平泉路街道
南郊区： 平旺乡政 府，平旺乡平旺村
国家大型企业及机构：同煤集团总部、同煤集团直属部门
6、常用地名：机车厂
城区：大庆路街道
矿区： 无
南郊区： 马军营乡新添堡、房子村
国家大型企业及机构：428机车厂
7、常用地名：西花园
城区：西花园街道
矿区： 无
南郊区： 平旺乡马营、时庄
国家大型企业及机构： 616厂
8、常用地名：口泉
城区：无
矿区：口泉街道、新泉路街道、煤峪口街道、忻州窑街道
南郊区：南郊区政 府，口泉乡政 府，口泉乡口泉村、高庄、甘河、回去村
国家大型企业及机构：大同水泥厂、同煤集团中央机厂、同煤电厂、焦化厂、炼铁厂
9、常用地名：口泉沟峪
城区：无
矿区：永定庄街道、同家梁街道、四老沟街道、大斗沟街道、白洞街道、雁崖街道、杏儿沟街道、挖金湾街道、王村街道
南郊区：鸦儿崖乡政 府及各村、口泉乡各村
国家大型企业及机构：同煤集团下属煤矿
10、常用地名：云冈沟峪
城区：无
矿区：青磁窑街道、晋华宫街道、姜家湾街道、四台沟街道、马脊梁街道、燕子山街道
南郊区：高山镇政 府及各村、云冈镇政 府及各村
国家大型企业及机构：同煤集团下属煤矿

三、调整实施的目的
    为此山西省政 府决定启动实施对大同市部分行政区划的调整，既可解决发展空间不足、腹地纵深受限、综合承载能力小等问题，从根本上消除一些根深蒂固的管理顽疾，也有利于有效统筹均衡发展和产业布局，加快建设国际一流旅游名城的步伐，达到标本兼治的目的。
四、大同区划调整的来龙去脉
    为了科学实现区划调整工作，前几年，大同市邀请北京有关专家进行实地考察调研，在《大同市城市空间发展战略规划（2008－2030年）的基础上，最终形成了区划调整方案，方案得到了民政部和省民政厅的同意和肯定。2009年3月，大同市政 府以《关于大同市市辖区行政区划调整的请示》（同政发〔2009〕52号）文件正式上报省政 府，省政 府在第65次常务会议上进行了讨论研究，并提出了具体修改意见。我市按照省政 府常务会议意见进行了认真修改，并于2010年6月30日再次上报了《关于对大同市市辖区行政区划方案进行调整的请示》。
    2012年，经国务院总理温家宝总理签批，山西省成立转型综改试验区。2013年省政 府印发《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2013年行动计划》，其中明确提出“积极稳妥推进行政区划优化调整，争取调整大同市中心城区的城、郊、矿区设置”，我市也连续三年将此项工作列入市级《行动计划》。经过多次沟通与调整，2013年6月和2014年4月，大同市政 府先后以同政发〔2013〕54号、55号文件和同政发〔2014〕24号、25号文件两次上报省政 府和省民政厅。市政 府主要领导也多次与省政 府、国家民政部、省民政厅等有关部门沟通汇报。但时至2016年，大同的行政区划调整仍没有得到批复。
    大同市行政区划调整一事得到了山西省委、省政 府和国家民政部的高度重视，大同市委市政 府先后召开了全市和相关县区座谈会，并征求了相关县区和社会各界意见，2009年到2015年共3次向省政 府上报调整方案。2013年4月省政 府印发的《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2013年行动计划》中明确提出“积极稳妥推进行政区划优化调整，争取调整大同市中心城区的城、郊、矿区设置”。为此大同市对原方案又一次进行了修改，调整方案经2013年6月13日市委常委会审议通过，6月14日，大同市将《关于大同市市辖区行政区划调整的请示》、《关于市辖区行政区划调整风险评估有关情况的报告》，分别以市政 府文件同政发〔2013〕54号、同政发〔2013〕55号上报省政 府。2014年4月4日，大同市将《关于大同市市辖区行政区划调整的请示》、《关于市辖区行政区划调整风险评估有关情况的报告》，分别以市政 府文件同政发〔2014〕24号、同政发〔2014〕25号上报省政 府。2015年新一届市领导非常重视大同市区划调整工作，2015年10月23日，市委书记张吉福、市长马彦平听取大同市行政区划调整工作情况汇报，重点听取了方案一与方案二的利弊分析及风险评估等相关内容。2016年6月24日，市委、市政 府主要领导再次听取大同市行政区划调整工作汇报，并对修改完善方案做出新的指示，目前最新方案已起草完毕，各项准备工作全部就绪，并已于今年年初由省民政厅公布。
五、调整方案
    根据山西省民政厅确定的大同市行政区划调整的实施方案(草案)，大同市行政区划将作如下调整（目前未获得国务院批复）：


山西省民政厅发布的大同市部分行政区划调整方案（草案）示意图
1、南郊区进行拆分，御东部分与大同县的部分合并为御东区。2、城区扩大，原属南郊区的云冈镇、新旺乡和马军营乡划归城区，城区更名为平城区（以大同在北魏时期的名称平城命名）。3、矿区与南郊区余下的部分统一调整为一个区，更名为口泉区。另外口泉区行政中心应设立在三井村，这里交通发达，是新的人口聚居区。4、南郊区古店镇划归新荣区。5、设立口泉工业区管委会，统筹协调口泉老工业区产业升级和经济振兴。加快剥离口泉区所有国有大型企业办社会的职能。

与此同时，中国城市规划设计研究院还提供了另外一套比较周全的方案，即：1）南郊区古店镇一分为二，北部归新荣区，南部归平城区。2）平城区辖区范围为原南郊区的马军营乡、新旺乡和古店镇南部以及原城区全部。3）南郊区余下拆分，云冈镇、高山镇和平旺乡组建大同市云冈区，鸦儿崖乡、口泉乡和西韩岭乡组建口泉区。4）御东区区划不变，其辖区范围仍包含原南郊区新荣区的御东部分与大同县的部分。
    除了二者方案外，山西省民政厅还可能会申请将大同、左云和阳高等县撤县设区，并将其与上述调整方案一并上报至国务院等待批复。
六、目标：重点加强口泉区市政规划与建设，用五年的时间再造一个大同。
七、意义：
    口泉的发展关乎大同市的未来，是城市整体发展战略的重要组成部分，是实现再造一个大同的基础。忽视了口泉区的发展和崛起，整个城市的发展就是无本之木，无源之水，同样的没有产业支撑的城市化只能是昙花一现。建设城市副中心，产业是关键。御东、口泉两大城市副中心共同衬托起主城区这颗明珠，它们起到分流主城区人口及产业转移的作用，因此，如何对城市副中心功能区进行科学的规划，建设高效宜居，产业合理布局的新型卫星城，对促进经济转型跨越，城市高起点崛起具有十分重要的战略意义。
可行性：可行。
可行理由：为尽快推进大同市部分行政区划调整工作，大同市有关部门正在按照市委、市政 府的有关指示精神，加强与国家、山西省有关部门的沟通联系，及时了解有关行政区划调整工作动态，在市委、市政 府正式研究通过调整方案后及时上报省政 府。目前山西省政 府还未正式公布以省民政厅方案为基础的相关文件，最终调整方案以国务院批复的山西省政 府确定方案和省政 府印发的通知文件内容为准。若获批复，此次调整将成为山西省撤销雁北地区以来大同市首次行政区划调整，而且调整后市区面积和人口也都会有所增加。
    结论：大同市行政区划机构重叠、管理混乱、互相扯皮的局面直接影响大同市政 府的公信力、行政效率和公共服务水平，导致城市基础设施和服务设施建设滞后，重复建设、资源浪费、管理盲区等问题越来越严重，已不能满足全面建成小康社会和到2020年完成脱贫攻坚目标任务的实际需要。所以解决上述矛盾问题的办法，只能是是大同市属区的辖区重划，除此之外已别无选择。